【规划师论坛】面向规划统筹的厦门国土空间生态修复规划探索

本期主题：国土综合整治与生态保护修复

[编者按]2018年，国家成立了自然资源部，明确其“负责统筹国土空间生态修复”“负责国土空间综合整治”等职能，并要求提升国土空间品质，实现“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。在国家全面推进国土空间规划体系改革的背景下，国土综合整治与生态保护修复作为国土空间规划体系的重要组成部分，成为现阶段急需探讨的重要内容。因此，本期“规划师论坛”栏目以“国土综合整治与生态保护修复”为主题，探索新时期我国国土空间综合整治与生态保护修复的相关理论、方法、策略和机制等，重点介绍了福建省厦门市、广东省及广州市、山西省襄汾县等地区的实践，以飨读者。

摘要

作者厦门市城市规划设计研究院副总规划师何子张，厦门市城市规划设计研究院国土空间总体规划所主任规划师施艳琦，厦门市城市规划设计研究院国土空间规划研究所主创规划师林云萍，厦门市城市规划设计研究院国土空间总体规划所规划师王温鑫在《规划师》2020年第17期撰文，统一行使生态保护修复职责是新组建的自然资源部门的重要职责。以往的生态修复强调项目导向，体现为囿于部门事权强调单一生态要素的修复，侧重问题导向的显性项目的生态修复，以及注重生态修复项目的工程设计。国务院机构改革将全域空间要素的全流程管控权整合归口到自然资源部门，强化对国土空间全要素的统筹修复职责和能力。随着国土空间规划体系构建工作的推进，统筹编制和实施生态修复规划的技术与政策已经初步具备。文章结合厦门案例探索面向规划统筹的国土空间生态修复规划方法，从生态源地和生态廊道识别、生态修复显性空间和隐性空间判断、生态修复空间评估和生态修复单元划分、统筹生态修复规划实施的机制建设等方面提出具体的规划策略，以期为相关规划提供参考。

[关键词]生态修复；国土空间规划；规划统筹；厦门

[文章编号]1006-0022(2020)17-0013-07

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]何子张，施艳琦，林云萍，等．面向规划统筹的厦门国土空间生态修复规划探索[J]．规划师，2020(17)：13-19．

统一行使生态保护修复职责是新组建的自然资源部的重要职责。当前很多地方依然按照项目导向的模式分部门开展矿山治理、海岸带修复、黑臭水体治理、地质灾害整治和林相改造等工作。项目导向的生态修复一般由某个专业主管部门组织实施，以解决具体的生态环境问题为目标，注重生态修复项目的工程设计，而在生态功能系统、空间单元和部门协同方面缺乏统筹。以规划为核心的统筹是实践中国人居环境科学的重要方法，规划统筹就是以国土空间规划“一张图”为基础，将各部门的工作统整到统一的平台上，以统筹的思想和手段开展规划编制与实施工作。生态修复是空间治理的组成部分，空间规划贯穿于空间治理的全过程，当前全国各地都在大力推进国土空间总体规划编制工作，有的还开展了生态修复专项规划。国土空间规划如何发挥对生态修复工作的规划统筹作用，如何突出生态修复的“规划”特性，是值得探索的现实问题。

1 项目导向的生态修复及其问题

1.1 囿于部门事权的单一要素生态修复

长期以来，我国国土空间一直采用按要素分部门管理的模式，海洋、林业、农业、矿产和水利部门各自负责相应空间要素的管理，并建立了从资源调查、产权登记、规划编制到实施监督自成体系的管理流程、政策法规和技术标准。基于这一模式，以往的生态修复也基本上是由各个部门分头开展的，如森林和湿地生态修复由林业部门负责，草原保护恢复由农业部门负责，矿山修复由国土部门负责。即使是溪流污染整治，也是河岸的水利工程由水利部门负责，而河中的水体污染治理由环保部门负责，截污的污水管网建设则由市政公用部门负责。国土空间是国土各组分之间、生物及其生存环境之间相互联系、相互作用形成的系统，具有整体性和系统性的特征。生态修复是在生态学原理指导下，以生物修复为基础，结合各种物理修复、化学修复及工程技术措施，通过优化组合，使之达到最佳效果和最低消耗的一种综合的修复损毁及污染环境的工作。生态修复工作犹如人体医疗康复，“头痛医头，脚痛医脚”是难以见成效的。囿于部门事权的单一要素生态修复，使得该主管部门只能处置其职权范围内的生态要素问题，对于整体空间范围内的其他要素修复，由于行政协调成本高等原因难以协同开展，大大降低了生态修复的整体效能，同时也导致不同部门所负责的生态修复项目之间存在着项目重叠、资金利用效率低等问题。

1.2 侧重问题导向的显性生态修复

以往我国大部分的生态修复(如矿山修复、海岸线修复、黑臭水体治理和林相改造等) 以显性的项目工程为主导，侧重可见的生态损毁要素的修复治理，以点状为主，实施主体为政府。这种侧重问题导向的显性生态项目存在以下问题：首先，局限于小空间尺度的治理修复，没有站在国土空间整体尺度上谋划修复工作，也难以抓住修复应解决的关键问题，修复项目选址和规模确定有强烈的部门本位特征。其次，对整体国土空间的生态问题诊断环节不完整，没有对整体生态安全空间格局进行统筹，而是将生态修复工程分割为若干个相关度不高的子项目实施，生态系统的破碎性和孤岛现象突出。最后，缺乏生态要素统筹的机制保障，在技术标准、政策法规和项目实施机制方面关联度不高，修复工作各自为政，严重影响修复效能。例如，为防止沙漠化，赤峰进行了大面积造林，在提高森林覆盖率和遏制沙漠化的同时，大面积的森林对于水分的消耗导致境内的河流出现了断流，降低了其水源涵养功能；长江流域水利工程建设总体增加了流域湿地面积及增强了其调蓄功能，却也降低了江湖的连通性，导致自然生境趋于破碎化；祁连山黑河流域的生态修复工程促进了其下游的植被恢复，但也造成了黑河中游的地下水位下降等问题；东南地区山地森林恢复带来了人工化和单一化的问题，降低了生物多样性和生态系统水源涵养能力。由此可见，生态环境问题涉及整体国土空间和生态系统，具有复杂性和交织性，单纯以问题为导向的显性生态修复难以整体解决生态环境问题。

1.3 注重生态修复项目的工程设计

以往的生态修复项目主要关注生态修复工程技术设计，存在如下问题：一是缺乏国土空间生态修复战略性目标，没有确立5年、10年、15年等战略性生态修复目标，国土空间生态修复注重短期目标，不利于修复工作的持续开展；二是缺乏国土空间生态修复的量化指标，生态修复目标多为主观定性描述，缺乏量化的评价和考核标准；三是缺乏国土空间生态修复指标与修复标准的对应关系，导致各要素修复程度深浅不一、修复资源浪费及效果不统一。生态修复是一项极其复杂的系统工程，涉及生态、经济和文化等多方面要素，成功的生态修复尤其是功能层面的生态修复通常需要很长的时间，持续性是生态修复成功的必要条件，很多生态修复工程最初是乐观的，而随着时间的增加修复结果往往低于预期。有的整治修复工程存在重工程布局与施工、轻生态系统修复分析及评价的倾向，未能科学、合理地落实“保护”“自然恢复”“辅助恢复”“修复重建”的措施，存在过度关注施工进度和资金使用率等工程指标的现象，忽略了生态修复的本质目的是生态系统及其恢复状况的评价。国土空间生态修复如何构建蕴含生命共同体理念的生态安全格局，如何建立以自然恢复为主的生态修复技术体系，以及如何加强生态系统服务协同优化、生态产品价值实现机制和整治修复的规划政策体系建设等，都需要进行深入研究。

2 面向规划统筹的国土空间生态修复转型背景

2.1 机构改革强化对全域空间生态要素的统筹修复职责和管控能力

近年来，国家推进了包括“多规合一”“三线划定”等空间规划试点工作，并从技术探索演进为制度变革。2018年国务院机构改革将原国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局等部门的空间管理事权进行重新整合，赋予新组建的自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，将原来分散在各个部门的生态修复职责进行统一归口；成立相应的生态修复司“统筹山水林田湖草系统治理”，承担国土空间综合整治，土地整理复垦，矿山地质环境恢复治理，以及海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作，指导地方国土空间生态修复工作的开展。

统一开展生态修复，突显了“山水林田湖草”生命共同体理念，强调地、矿、水、海、山、草、林等自然资源从资源调查、规划编制、保护修复到实施监督的全流程闭环管理，强化自然资源部门对全域空间生态要素的统筹修复职责和管控能力。统一开展生态修复就是要通过开展山、水、林、田、湖、草全要素综合整治，修复损毁的生态要素，强化生态安全格局，提升要素保护和利用效能，供给优质的生态服务产品。

2.2初步具备统筹编制与实施生态修复规划的技术和政策

近年来国家推进了国土调查、空间规划体系建立及生态修复试点等工作，为统筹编制与实施生态修复规划提供了初步的技术和政策支撑。“一张底图”是编制生态修复规划的基础，基于第三次国土调查(以下简称“三调”) 成果数据，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的“一张底图”，为摸清区域内的生态要素底数提供了坚实的技术支撑，也为自然资源评价、生态问题诊断和生态修复空间单元划分提供了重要依据。现行发布的《省级国土空间规划编制指南( 试行)》将生态修复作为国土空间规划体系的重要内容，提出要以国土空间开发保护格局为依据，针对问题区域，按照保障安全、突出生态功能及兼顾景观功能的有限次序等，提出修复和整治目标、重点区域及重大工程；《市级国土空间总体规划编制指南》( 试行稿)则提出遵循“山水林田湖草”生命共同体的理念，统筹确定陆海国土空间综合整治与生态修复的目标和任务等，提出国土综合整治与生态修复重点工程的规模、布局和时序。国土空间总体规划需要建立横向指导约束、纵向管控引导、层次分明及权责对等的生态修复规划传导体系，确定生态修复的重点区域、目标任务及重大工程布局，并提出实施机制和差别化对策，从而实现点、线、面整治修复的叠加效应，精准传导、立体管控生态空间。生态修复专项规划是构建高品质生态空间的重要手段，是国土空间总体规划中生态空间建设的具体部署和实施载体，进一步明确了差别化的修复目标和项目类型等。

在政策设计方面，国家也从规划统筹、资金管理及项目建设等方面建立国土整治生态修复制度。在规划统筹方面，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》作为推进全国重要生态系统保护和修复重大工程的指导性文件，提出以“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，部署了青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程等九大工程，以及各项重大工程的建设思路、具体任务及重点指标。在资金管理方面，自《关于推进山水林田湖草生态保护修复工作的通知》印发以来，中央财政已经支持了三批包含18个省、1个直辖市和5个自治区在内的多项山、水、林、田、湖、草生态保护修复工程试点工作；《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》《中央重点生态保护修复资金项目储备库入库指南(2020 年)》进一步规范了重点生态修复项目的专项资金使用原则、申报、分配、管理办法及项目储备库入库要求等；同时，全国各地积极探索了多方主体补偿、多元资金筹措的生态修复模式，如建立了市场化的生态补偿机制，以及推行了排污权、碳排放权、水权和林权等生态产权交易，进一步拓宽了生态修复的资金渠道。在项目建设方面，2020年7月自然资源部、财政部、生态环境部联合印发的《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》提出工程建设内容及保护修复要求、技术要求，以及监测评估、适应性管理和工程管理要求。

3 面向规划统筹的国土空间生态修复转型策略

机构改革及国土空间规划体系的构建为统一开展生态修复奠定了机制和规划基础。生态修复专项规划被明确界定为自然资源部门组织编制，至于如何发挥自然资源部门在空间治理全链条的整合能力，发挥规划对生态修复工作的统筹引领作用，以及具体的规划策略是什么，需要进行深入研究。厦门自2013年以来大力推进规划改革，提出了“统筹规划与规划统筹”的思想。统筹规划就是通过谋划“一张蓝图”，凝聚各个主体对空间保护和发展的共识，强调完整空间单元的构建。规划统筹就是以“一张蓝图”为基础统筹引领项目实施建设，强调项目的生成策划、审批、建设、验收和运营监督的整个流程必须基于“一张蓝图”这个载体开展。“一张蓝图”的内容载体就是国土空间规划体系，运行载体是国土空间基础信息平台。规划统筹并不是完全取消原有的各部门策划生成项目的传统渠道，而是强调从整个城市全域空间系统安全、可持续、高质量发展的高度，在统筹各部门项目的基础上，强调尊重城市空间发展规律，强调规划要主动策划生成项目。

3.1 科学评估生态系统现状，构建生态安全格局

生态修复犹如病理诊治，首先要准确评价现状生态系统，这就需要从区域国土空间尺度研究生态系统的效能，从时间上比较土地利用和生态系统服务功能的演变，利用遥感数据、生物多样性指标等手段分析生态系统现状特征。其次要全面、准确地识别生态退损空间，不局限于已有部门上报的显性生态修复项目，而是通过对生态系统的评估和诊断，发现隐性的生态修复空间。构建国土空间生态安全格局是生态修复的目的，安全格局是分层级的，对生态退损空间的规划干预程度取决于生态安全格局构建的层级追求，以及地方财力等因素。可以采取生态系统诊断与生态修复项目收集结合的方式，综合判定生态修复显性空间和隐性空间，如通过生态安全格局分析，对于水土流失严重的区域，可以将经济林调整为生态公益林。

3.2分类构建生态修复空间单元，建立统筹生态修复规划机制

大自然有强大的自我修复功能，因此国家确定了以自然恢复为主、以人工修复为辅的生态修复方针。首先要划分生态修复空间单元，即重点修复、提升修复和一般修复单元，不同单元对应不同的修复策略。其次要通过系统诊断与人工识别相结合的方式，建立空间单元识别机制和方法。最后要以完整的空间单元为基础，强化统筹生态修复规划机制的构建，强化基层政府与职能部门的联动，强化统筹开展生态修复工作的机制保障。

4 厦门国土空间生态修复规划实践

厦门自2017年开始编制面向2035年的城市总体规划，2018年由于国家机构改革调整为国土空间总体规划；2019年下半年开始编制《国土空间生态修复专项规划及三年行动计划》，作为配套国土空间总体规划的20余个专项规划中的一个重要专项规划。规划对生态安全格局和生态系统进行综合评估，摸清生态系统现状家底和问题，明确需要进行生态修复的空间及要素，针对不同的流域和生态功能区，分区分流域单元提出国土空间生态修复目标和策略，重点解决水土流失、矿山环境破坏、海域和陆域水环境污染等影响生态的问题，同步构建起比较完善的国土空间生态系统保护、修复和管理的体制机制，统筹国土空间生态修复从目标、指标到格局、策略，再到行动计划和实施监督的全流程(图1)。

图1 厦门国土空间生态修复规划技术路线图

4.1 识别生态源地和生态廊道，构建生态安全格局

山、水、林、田、湖、草是相互依存、相互影响的系统，如何从生态系统的整体性、均衡性出发，落实“山水林田湖草”生命共同体理念，因地制宜地推进生态系统修复和综合治理，识别生态安全关键区域，加强生态保护，提升生态系统整体服务功能，构建国土空间生态保护修复格局，是当前国土空间生态保护修复系统工程面临的严峻挑战，对系统维护国家生态安全具有重要意义。规划以“三调”基础数据为基础，对厦门市域国土空间资源进行梳理，识别并提取与生态要素相关的地类，整合归类后形成水域、林地、田地、绿地、山体和湿地六大生态要素类型。“三调”以零米等深线作为国土调查的边界，海域虽然不在本次调查范围内，但海域空间是生态修复的重要内容，因此也将厦门行政范围内零米等深线以外的200余平方公里海域空间作为重要的生态要素类型纳入规划。规划从景观生态学的角度出发，按照“生态源地—生态廊道—生态格局”的路径进行分析，以此构建生态安全格局。

4.1.1 基于生态评价，识别生态源地

规划基于厦门独特的生态本底资源和生态要素，进行生态重要性、敏感性评价，并充分考虑景观连通性，识别生态源地。首先，通过生态重要性和生态敏感性评价，将水域、林地、田地、绿地、山体和湿地等形成生态极重要区；其次，将林地、园地、草地和耕地等作为陆域生境斑块，分别进行景观连通性分析后，将面积大于1km²的景观斑块作为生态源地；最后，将其他生态敏感性高或生态系统服务极重要的区域，自然保护区、风景名胜区和森林公园等自然保护地，以及生态保护红线分布区、水源保护地等保护区域也一并纳为生态源地，上述区域共同构成厦门的陆域复合生态源地(图2)。海域生态源地主要是厦门海洋生态红线分布区。

图2 厦门陆域复合生态源地分布图

4.1.2 基于生态阻力分析，识别生态廊道

通过生态阻力分析识别城市生态廊道，是目前业界比较认可的构建城市生态安全格局的技术方法之一。独特的地形地貌使得厦门国土空间整体呈现出“北山南海”的自然格局，市域北部地区是森林，南部是海洋，无论是从地理学还是从生态学的角度来说都有着较高的生态系统服务价值。中部地区是现状城市建成区，人类活动频繁，区域内的生态要素面积较小，形状单一且规则，同时还受到城市建设空间拓展的侵占和挤压，生态阻力大，因此厦门生态廊道构建主要考虑自北向南的山海通廊。根据厦门城市景观控制和覆盖其他景观的难易程度，借助ArcGIS 建立最小阻力因子模型，分析城市用地在扩展过程中所受到的阻力(图3)，计算生态网络连通度，识别生态廊道(图4)。

图3 厦门生态阻力分布图

图4 厦门生态廊道分布图

4.1.3 陆海统筹，构建全域生态安全格局

规划将生态源地、生态廊道与“一张蓝图”、城市绿地系统规划、自然保护地整合优化等成果进行叠加分析，构建全域生态安全格局(图5)。

图5 厦门全域生态安全格局图

4.2综合判定生态修复显性空间和隐性空间，形成“生态问题一张图”

规划以问题为导向，全面分析山、水、林、田、湖、海存在的生态环境问题和突出矛盾，综合生态安全评估结果与生态修复需求，将生态修复空间划分为陆域和海域两大类，陆域生态修复空间又分为显性和隐性两类。显性生态修复空间的判别主要通过两种途径：一是梳理、整合生态资产管理部门上报计划或规划进行生态修复的项目和区域，空间落位后形成生态修复区域；二是通过现场调研、踏勘或根据相关监测指标直接判定存在显著生态问题的区域，如黑臭水体、严重超标的地表水分布区、因矿山开采受到严重破坏的山体、海岸及沙滩侵蚀区域等。二者叠加分析后即形成显性生态修复空间。对于隐性生态修复空间的识别，则主要是利用区域生态风险评估理论与方法，通过构建生态重要性、脆弱性和敏感性评估指标，识别出潜在生态修复空间。其中，陆域生态重要性评估包含土壤保持、水源涵养和生物多样性评估；陆域生态敏感性评估包括洪涝灾害和土壤侵蚀敏感性评估；陆域生态脆弱性评估主要是生态胁迫度评估。将生态重要性、敏感性和脆弱性评估结果进行空间叠加分析，定量化识别产生冲突的空间，以此判别隐性生态修复空间。

海域生态修复空间通过分析与评价海域生态重要性、敏感性和脆弱性分区得到。首先，基于红树林、滨海湿地、河口等典型海洋生态要素，从海洋生态系统完整性、维持自然属性和生物多样性等需要的满足程度及各项生态服务功能等方面构建指标体系，并通过对典型海洋生态系统、生物资源集中分布区，以及典型海岸、海岛和自然景观区的评价分析，确定海域生态重要性分区。其次，基于海域范围内各监测站点的海水水质监测资料中的年均富营养化指数的分析评价，得到海域生态敏感性分区。最后，基于近岸海域排污口的空间分布数据，利用GIS系统工具进行分析评价，得到海域生态脆弱性分区。选取海域生态极重要、极敏感、极脆弱的区域，叠加得到海域生态修复重点关注区，即海域生态修复空间(图6)。

图6 厦门海域生态修复重要空间分布图

结合高清遥感影像，规划对重点关注空间内的自然生态系统的完整性及人为干扰程度进行判断，并将隐性生态修复空间、显性生态修复空间和海域生态修复重点关注区三者进行叠加，形成“生态问题一张图”(图7)。

图7 厦门“生态问题一张图”

4.3系统评估生态修复空间，划分生态修复单元

流域是目前学界公认的“山水林田湖草”生命共同体的生态系统单元，厦门在国土空间生态修复专项规划编制过程中，基于30m分辨率地形图进行流域边界的划分，最终形成不同空间尺度套嵌的大小流域单元，并通过不同空间尺度流域单元的生态重要性、敏感性综合评估，确定最适宜的空间生态评价单元尺度。

规划首先依据“生态问题一张图”，以1km格网为单位，统计显性生态修复空间单元内的显性生态问题；其次，以重点关注空间和非重点关注空间将隐性生态空间划分为两级；再次，结合流域单元划分，将全域生态修复空间划分为重点修复单元、提升修复单元和一般修复单元(图8)；最后，进一步叠加重要地段数据层，对修复单元等级进行调整。重点修复单元为生态保护重要空间或生态环境总体较差的区域，其生态问题突出且分布集中，涉及多个生态要素，需多部门协调修复，以人工修复为主；提升修复单元为生态环境总体一般、生态问题中等及分布较为集中的空间单元，以自然恢复为主、以人工修复为辅；一般提升单元为生态环境总体较好、生态问题较小或分布零散的空间单元，以自然恢复为主。

图8 厦门生态修复单元划分图

4.4 强化统筹生态修复规划实施的机制建设

规划依据中央生态环境保护督查要求及福建省生态环境保护目标要求等，从治理全要素系统、保障生态安全和保护重要生态空间的角度出发，结合各生态资产管理部门的发展规划与年度计划、资金保障、可视景观效果等，落实部门管理重点，整合生成生态修复系列项目(图9)，纳入全市国土空间要素保障三年行动计划和年度空间实施规划，并形成项目储备库和年度空间实施项目库，纳入国土空间基础信息平台。对项目储备库实施动态管理，各区、各部门结合实际情况，按照“成熟一个、实施一个”的原则推动生态修复工作有序开展。

图9 厦门生态修复三年行动计划项目分布图

生态修复规划实施还需要相关政策法规的支持。厦门市政府于2016年发布了《厦门市生态控制线管理实施规定》，严格管控生态控制区新增建设；于2017年印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，明确了生态补偿机制；于2020年又发布了《厦门市水系生态蓝线管理办法》，加强溪流蓝线内的用地管控。在生态修复项目实施机制上，特别强调借鉴以往的溪流综合整治机制，以溪流流域为空间统筹单元，以区政府为责任主导主体，设立河长制，强调各部门支持，统筹开展流域单元内的生态项目实施工作。同时，市政府成立专职领导小组，制定项目联络人和项目协调制度等，上下联动共同推进项目实施。对生态要素空间出现的新问题、新情况进行定期判别，明确年度工作任务，建立由专业机构评估、专家定期咨询、公众广泛参与、工作绩效考核等构成的生态修复保障机制。

5 结语

统一行使生态保护修复职责是自然资源部门的重要职责。当前国土空间规划编制和生态修复工程实践都已开展，相应的机构设置、技术政策基础为统筹生态修复规划编制和实施奠定了一定的基础。但是，要改变原来项目导向型的生态修复，强化规划对生态修复工作的统筹引领，还需要结合国土空间规划工作，在规划方法、实施机制等方面进行更多的地方实践探索。厦门的探索尚处于规划编制阶段，规划实施和机制设计效用尚待实践验证。同时，中国幅员辽阔，生态修复的类型和方法差异性大，如何强化生态修复的规划统筹还需要大量的理论研究和实践验证。

新媒体编辑：刘晓莹

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年17期

《面向规划统筹的厦门国土空间生态修复规划探索》

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